隨著農業現代化推進、農業規模化程度提高以及農業產業鏈延伸，設施農業用地需求大幅增加。滿足合理的設施農業用地需求成為農業高質量發展的重要條件。但同時，用地供給收緊和需求增加的雙重擠壓導致設施農業用地保障難問題更加凸顯。

現實表明，設施農業用地保障困難已經成為具有普遍性的現實挑戰，設施農業用地供給不足不僅制約了農業生產效率的有效提高，而且在一定程度上阻礙了新型經營主體的成長，成為當前推進產業振興和推動農業高質量發展必須破解的難題。因此，著眼于確保糧食供給能力和促進農業產業轉型升級的雙重導向，在準確把握設施農業用地供給現狀和主要難點的基礎上，積極探索兼容耕地保護和合理保障用地需求的設施農業用地管理模式，成為當前推進農業制度創新和政策優化面臨的一項緊迫任務。

設施農業用地使用與管理中需要重點突破的難點問題

調查顯示，當前設施農業用地使用與管理中，主要有五大難點問題需要重點突破。

設施農業用地的規劃管理制度亟需健全。缺乏設施農業用地的專項規劃是當前具有普遍性的突出問題。一方面，因規劃缺失，導致難以有效整合一定區域內的一般耕地、其他農用地及閑置集體建設用地和宅基地等土地資源，不能按照“大分散、小集中”的原則實現統籌安排，造成有限的設施農業用地分散化低效利用。另一方面，規劃缺失也導致難以對設施農業用地的使用進行提前布局，導致土地供給與農業產業結構調整的有效銜接不足，由此產生供需脫節和錯位的現實矛盾。

設施農業用地的市場交易體系有待探索。反映設施農業用地本身需求競爭性的市場價格發現機制尚不健全，設施農業用地的稀缺價值凸顯不足。對經營主體而言，因設施農業用地的低成本獲得，其不僅缺乏精細拿地、集約用地的行為激勵，反而對設施農業用地的需求表達存在越多越好的放大傾向。對政府而言，要做到平衡合理保障土地供給與實現土地高效利用，需準確甄別經營主體的實際需求，杜絕多報少用行為。

設施農業用地的供地來源渠道仍需拓展。多數設施農業用地仍來源于一般耕地。多元拓展設施農業用地資源主要面臨兩大障礙：一是面臨空間錯位障礙。因供給與需求存在實際空間錯位，大多處于偏遠區位缺少利用價值的閑置農村集體建設用地及園地、林地等難以實現有效利用。二是非耕地用于設施農業用地的激勵明顯不足。對將劣質耕地、荒山荒坡、河灘耕地及閑置集體建設用地等用作設施農業用地缺乏相應政策激勵。

設施農業用地的分散化配置仍待改善。調查表明，現有設施農業用地主要為各個經營主體自主申請，分散布局，基本沒有集中式供地使用模式。設施農業用地過度分散化配置不僅直接增大用地數量，形成有限土地資源的浪費現象，而且一定程度上還助長了生產設施的重復性建設，加劇了產業鏈延伸中的供求失衡矛盾。主要原因在于，對設施農業用地的基礎資源底數不清，缺乏對用地資源配置的整體性統籌，經營主體的自主性建設行為導致用地選址分散化和生產設施重復性投資等。

設施農業用地的利用效率需要提升。設施農業用地供需矛盾突出的同時低效利用現象同樣不容忽視。不僅現實中存在一些閑置養殖場、曬場、農具房、生產大棚等，而且現有設施農業用地存在粗放式利用現象。究其原因，一是設施農業用地退出機制不健全。尚未建立對長期未使用的設施農業用地的強制合同解約或經濟性懲罰等制度規定，也缺少規范化的設施農業用地二次流轉渠道。二是設施農業用地使用效率評價與激勵機制不健全。缺乏對設施農業用地使用效率的評價機制，政策上也缺少引導經營主體集約節約用地行為的激勵措施。三是監管機制仍需完善。部分歷史存量設施農業用地未被納入現行的設施農業用地管理體系。

破解設施農業用地保障難題的主要措施

當前設施農業用地保障面臨一系列亟待突破的關鍵難題，總體上應堅持開源與節流并重的基本思路，著力在土地來源的多元化拓展、土地需求的差異化滿足、土地供后的集約化利用三個重要戰略維度上尋求突破，并且針對性地實施八個方面對策措施。

編制設施農業用地專項規劃。在集中清查、全面梳理設施農業用地以及低質一般耕地、不穩定耕地、未利用地、閑置集體建設用地等的基礎上，銜接國土空間規劃、村莊規劃等，加快編制設施農業用地專項規劃，探索形成設施農業用地“一張圖”的信息化管理平臺，并推動申請備案、注銷退出、用途轉換等信息及時更新納入。

創新設施農業用地使用權入市交易機制。推行設施農業用地使用權入市交易制度，顯化設施農業用地更高的土地價值，從而倒逼經營主體理性拿地、節約用地。一是強化產權確認。實施設施農業用地使用權確權頒證，完善設施農業用地權益保護政策。二是建立產權交易平臺。將設施農業用地使用權交易納入農村產權交易平臺，實行掛網公開、平臺鑒證。三是制定指導價格標準。制定分地區、分產業類型等的設施農業用地指導價格標準。

促進設施農業用地跨區域空間置換。建立覆蓋全域的設施農業用地跨區域空間置換機制。一是盤活存量土地資源。結合經濟林木復墾還糧，整理復墾第三次全國國土調查中新界定的園地、林地等，積極盤活荒山荒坡、河灘耕地等土地資源。二是預留用地空間。依據設施農業用地專項規劃，在重點農業生產區域預留設施農業用地空間。三是規范用地指標交易。引導一般耕地指標向現代農業發展水平較高的地區傾斜，將農村產權交易服務平臺作為唯一的指標交易渠道，實現設施農業用地指標的跨區域置換。

探索設施農業用地適度集中供給模式。精準識別經營主體的共性需求，重點圍繞產業鏈高附加值環節，實施設施農業用地適度集中供給。支持國有平臺公司、村集體、經營主體等共同出資建設農資農機具存放中心、糧食烘干倉儲中心等公共性生產設施，并構建多元主體共同參與的治理機制和利益分配機制，實現共建共營共享。

加強設施農業用地集約利用的激勵約束。堅持激勵與約束并重，強化土地供給之后全鏈條監管，促進設施農業用地集約高效利用。一是建立設施農業用地的效率評價制度。制定設施農業用地效率評價指標體系，定期組織第三方進行設施農業用地使用效率評價，將評價結果與政策支持直接掛鉤。二是建立部門協同、縣鎮村聯動的動態監督制度。建立健全設施農業用地年審制度，形成全面覆蓋、動態監測的設施農業用地監管體系。

構建設施農業用地項目退出機制。盤活閑置設施農業用地，構建長期閑置的設施農業用地退出和再利用機制。一是強化對設施農業用地閑置行為的有效約束。探索對自申請之日起超過一年未開工建設或未實際使用的設施農業用地經營主體，授權由村集體對其收取一定數量的資源閑置費用。二是探索閑置設施農業用地的強制回收制度。對連續閑置兩年以上的設施農業用地地塊，探索完善村集體經濟組織終止合同和強制回收的具體管理制度。三是打通設施農業用地退出后的再利用渠道。建立出讓經營主體、受讓經營主體、村集體等相關利益方參與的設施農業用地使用權再流轉交易制度。

強化農村集體經濟組織的供給、監督和服務功能。做實村集體的農村土地所有權主體地位，強化村集體在設施農業用地供給、監督、服務等各環節的有效參與。一是強化村集體的供給功能。支持村集體盤活區位優勢不佳、短期內開發價值不高的閑置集體建設用地、宅基地、荒山荒坡等在一定期限內用于設施農業用地。二是拓展村集體的監督功能。將村集體納入耕地“網格化”管理組織架構，即時動態監督設施農業用地使用狀況。三是發揮村集體服務功能。支持村集體發揮設施農業用地選址、矛盾化解等服務作用，并形成村集體的服務型收入。

健全設施農業用地審查備案制度。堅持強化管控與增強服務指導并重，健全設施農業用地審查備案制度。一是加強設施農業用地申請使用的全過程服務指導。強化設施農業用地政策解讀和信息傳遞。強化業務部門對農業生產性設施建設的過程性指導。二是提升設施農業用地審查備案效率。探索設施農業用地申請的“無紙化”網絡審批，探索多部門同步申請、同步核查的并聯審批制度，簡化設施農業用地轉換不同用途的審批流程。

來源：中工網